药物研发：变化带来机遇

就此而论，我国现在还不具备提倡公民不服从的条件和理论基础。

但实际上，在涉及科学不确定性问题时，行政决策和其他形式的公共决策（例如立法）所面临的困难基本上是一样的。美国法院在司法审查实践中针对这种审查对象发展出一种新的司法审查方法即严格检视。

前注[82]，诺沃特尼、斯科特、吉本斯书，第232页。比如，加里（Patrick M. Garry）教授认为，如果法院希望限制对行政行为进行严格司法审查的影响，它们应该通过限制严格检视标准的适用范围来达成，而非通过依靠这种只能事后操作的判决形式。基于对行政机关的怀疑和不信任，法院进行的严格检视之审查比传统的遵从性的审查标准要更为仔细、挑剔（searching and skeptical）。现在假设，行政机关的事实结论完全符合实质性证据标准或者其他可适用的结果性审查标准，并且行政机关也完全遵循了法律规定的程序，但行政机关是通过研究占星图并参考星相学说而作出行政决定的，不难推测，法院一定会拒绝这种行政决定。[62] （二）对严格检视之审查的质疑与回应 对严格检视之审查的批评者指出，缺少专业知识将使法官无法评估行政决定在实体方面的是非曲直，他们也没有能力评估行政机关提供的解释是否合理。

这就意味着，在实体性审查和程序性审查之外，还需要寻求更合适的审查方法。对于这类行政行为的司法审查，传统的审查方法如实体性审查和程序性审查都存在局限性。See Chevron U.S.A. Inc. v. Natural Res. Def. Council, Inc.,467 U.S.837(1984). [25]关于科学不确定性的程度及其分类，参见徐凌：《科学不确定性的类型、来源及影响》，《哲学动态》2006年第3期。

有关科学问题的对话完全是科学共同体内部的事情，任何门外汉都被有效地排除在外。在后常规科学中，基于（知识方面的）技能和（社会方面的）职业，仍然有内行和外行的区分。美国联邦最高法院还强调，法院不能对行政机关施加任何超过《联邦行政程序法》规定的程序要求。德国的科学家受政府和军方雇佣参与化学武器研发的事实，大大削弱了科学家群体传统的圣徒形象。

[61]这几个案件，连同奥弗顿公园案和州农保险公司案所反映之精神，标志着法院承认严格检视原则是司法审查过程中至关重要的构成要素。[88]相反，剥夺公众的知情权和参与权则会形成公共决策的另一种风险。

[93]易言之，法院成为行政决策的合作伙伴（a sort of partner），它通过严格的司法审查确保行政机关负责任地和民主地履行行政职责。在当下中国，专家有时被讥讽为砖家，就是因为这些砖家常常站在某些利益集团的立场说话而罔顾科学事实。[9]海森堡（Wener K. Heisenberg）在1926年至1927年间提出的不确定性原理（Uncertainty principle）使拉普拉斯决定论即一个完全确定性的宇宙模型的梦想寿终正寝：粒子的某些物理量（如位置和动量，或方位角与动量矩，还有时间和能量等）不可能同时具有确定的数值，其中一个量越确定，另一个量的不确定程度就越大。法院在审查行政决定的作出过程时所运用的审查方法，可称之为过程性审查（review of process）。

瑞士学者诺沃特尼等人指出，我们很难说是乌合之众霸占了当代广场（超越市场和政治范畴的新型公共空间），因为当代广场是文明教育体制的产物，由受过良好教育并擅长清楚表达自身观点的人们所组成。[55]而作为过程性审查的严格检视之审查，是法院审查行政机关在作出行政行为的过程中是否充分考虑了各种相关因素，而不是由法院用自己的判断取代行政机关的判断，法院没有超越司法审查的职责而扮演行政机关之上的超级行政机关（super-agency），这与司法的角色与功能相契合。[71] 四、严格检视之审查的内容：行政决策过程的合理化 即使是与利文撒尔的意见并不完全相同的贝兹伦法官亦指出：在具有高度技术复杂性的案件中，防止不合理的或者错误的行政决定的最好方法并不是由法官自己审查每一决定的技术问题，相反，最好的方法是建立一种能够容纳科学共同体（the scientific community）和公众（the public）之审查从而确保行政机关作出合理的决定的决策过程。[17][意]福特沃兹、[英]拉维茨：《后常规科学的兴起》（上），吴永忠译，《国外社会科学》1995年第10期。

如果科学不确定性影响如此深远以至于使环保署不能对温室气体是否影响全球变暖作出合理的判断，环保署必须指出这一点。[14]因为常规科学的目的并不是为了去发现重大的实质性的新事物。

[26]那么，法院究竟应该如何审查存在科学不确定性的行政行为呢？ 鉴于我国行政诉讼司法实践中罕有处理科学不确定性问题的先例，理论上也缺乏相关的研究文献，我国研究者可以参看一下其他国家（特别是美国）是如何处理这类案件的。这就为审理法院制造了一种两难困境并产生了一个公法制度上令人困惑的问题：法院面临的困境是，法官不能放弃制约其他政府官员的职责或者权力，但是，他们又不愿也不能马后炮式地故作聪明而批评（second-guess）更为内行的决策者的选择，特别是涉及复杂的科学不确定性问题时更是如此。

See Gary Lawson, Federal Administrative Law, Thomson Reuters,582,584(2009). [28] Environmental Defense Fund, Inc. v. Ruckelshaus,142 U.S.App.D.C.74,88,439 F.2d 584,598(1971)(Bazelon, C.J.). [29]特别是在缺少实体性正当程序（substantive due process）的法治环境中更是如此。美国联邦最高法院援引利文撒尔在自然资源保护委员会诉莫顿案（Natural Resources Defense Council v. Morton）中的判决意见称：法院的唯一职责是确保行政机关严格检视了（has taken ahard look）（国会规定的）环境影响。[4]参见赵正国：《科学的不确定性与我国公共政策决策机制的改进》，《山东科技大学学报（社会科学版）》2011年第3期。[30] Gary Lawson, Federal Administrative Law, Thomson Reuters,586(2009). [31] See Gary Lawson, Federal Administrative Law, Thomson Reuters,582,584(2009); Stephanie Tai, Judicial Review of Agency Decisions in the Face of Scientific Uncertainty under the U.S. APA,130(2010 China-U.S. Symposium on Comparative Study of Administrative Procedural Law). [32]5 U.S.C.§706(2)(A). [33] See Stephen Breyer, Judicial Review of Questions of Law and Policy,38 ADMIN. L. REV.348(1986). [34] Id. [35] Thomas W. Merrill, Capture Theory and the Courts:1967-1983,72 CHI.-HENT L. REV.1039,1056(1997). [36] Martin Shapiro, APA: Past, Present, Future,72 VA. L. REV.447,454(1986). [37] See Patrick M. Garry, Judicial Review and theHard LookDoctrine,7 Nevada Law Journal 162(2006); Thomas W. Merrill, Capture Theory and the Courts:1967-1983,72 Chicago-Kent Law Review 1039(1997). [38] Patrick M. Garry, supra note, at 162. [39] See WAIT Radio v. FCC,418 F.2d 1153,1157(D.C. Cir.1969); Greater Boston Television Corp. v. FCC,444 F.2d 841,851(D.C. Cir.1970). [40] Greater Boston Television Corp. v. FCC,444 F.2d 841,851(D.C. Cir.1970).严格检视标准由哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院的法官首先提出来，与该法院的性质及其所管辖的案件有很大关系。美国联邦最高法院强调，国会授权交通部制定节约燃油的标准并非允许环保署推卸其环保责任。[94] 从社会建构论的视角看，诸多行政决策（不限于涉及科学不确定性的行政决策）实际上都是多方合力的社会建构（socially constructed）的结果。

参见江必新：《行政程序正当性的司法审查》，《中国社会科学》2012年第7期。法院通过严格检视之审查督促行政机关负责任地和民主地履行行政职责

五、结语 综上所述，现代国家用以制造秩序的管制性行政规范因立法者有限理性的约束必然是不完备立法，难以涵盖社会秩序的方方面面。简单将执法者道德品质与法律素养的缺陷放大成为主因，不但无法使人明了这一执法方式出现的真实理由，而且也无助于提出解决问题的有效途径。

启动法定救济途径的困难主要来自于利害关系人的非特定化及正外部性难以内化问题。无论是刘温丽案中还是张高兴案中，从新闻报道中都可以看到货车车主们反复强调如果按照成文法律规则设定的技术标准运输货物，那么赚取的运费根本无法弥补运输成本，更不用说盈利[23]。

刘温丽案中出现的就是B型严格执法，永城的治超执法者要求刘温丽再次缴纳罚款。这意味着当执法者责令改正不作为时，利害关系人可以通过行政复议或行政诉讼的救济途径要求执法者履行自身的作为义务，使其承担相应的制度成本。事实上，这也就是社科法学研究的意义所在。然而，执法者与违法者所持共有信念认可的权利（权力）义务结构[47]与成文法律规范中设定的权利（权力）义务结构存在显著不同：对于执法者而言，共有信念认为它的权力是做出行政罚款决定并实际收缴罚款，义务则是不实施责令改正。

社会关系中的其他主体主要指违法者与守法者，执法者与违法者、守法者之间表面上看似乎是单方面的强制关系，即执法者通过单方强制的行政行为（如行政处罚）对违法者予以惩戒，并对潜在的违法者产生威慑使其成为守法者。另一方面则通过行政罚款的方式对超限违法者予以惩罚，由此产生威慑以避免超限违法行为的再发生。

依据学者的研究，就算将原告撤诉的案件也视为原告胜诉，我国行政诉讼案件总体上原告的胜诉率最高不会超过30%。就法理而言，执法的主要目的在于恢复与维护被破坏的理想法秩序，这种理想法秩序是主权国家通过成文法律规范建构的应然行为规则集，违法者正是由于实施了有悖于这种理想法秩序所认可的行为而遭受执法上的负面评价。

在违法过剩的状态下，简单的数学乘式就能推导出随着违法数量的增加，相应的直接执法成本必然随之增加。不过如果没有刻意的选择，那么何种行为可以成为信号是随机的，充满了不确定性。

（一）违法过剩之下责令改正作为的高昂制度成本 行政执法的制度成本包括直接执法成本和间接执法成本，前者在加里•贝克尔（Gary Becker）的最优执法理论[16]中被界定为执法过程中执法者消耗的无形成本（如工作时间、人员精力等）与有形成本（如执法设备）的总和，它是取得执法成效的必要支出。依据《公路安全保护条例》第六十四条的授权，治超执法者对于超限车辆可以进行责令改正、并处三万元以下罚款。[16] Gary Becker, Crime and Punishment: An Economic Approach, 76 Journal of Political Economy 169（1968）. [17] 戴志勇：《选择性执法》，《法学研究》2008年第4期。在责令改正作为与不作为的选项之间，执法者诉诸社会主体共有知识[31]（common knowledge）的序数度量足以促使其选择责令改正的不作为。

违法过剩下责令改正作为的高昂制度成本与义务缺位下责令改正不作为的低廉制度成本共同促使执法者选择后者。参见《利益驱使养鱼执法是道路三乱根源》，《法制日报》2013年12月4日期。

[30] 基数度量是指使用可以相加的数字（如1、2、3）进行相互间的比较，序数度量是指使用排序的数字（如第一、第二、第三）进行相互间的比较。在这一背景之下，如何形成个体之间的合作关系以维系社会秩序的存在与发展成为无法回避的问题。

它不但要受到来自执法系统内部科层体系中上级的纵向影响，也会受到其他公权力系统（如政府内部其他行政系统、人大系统、司法系统、政协系统等）的横向影响。第三，除了以上常态化的制度因素会导致罚款成为执法经费的主要来源外，特定执法领域中的改革措施也可能会激励罚款成为执法经费的主要来源。

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